优游5.0手机登录网址:总体规划编制、实施及评估中指标体系运用的思考 上海城市规划

时间:2022-08-09 10:59:38 | 来源:优游5.0手机登录官网 作者:优游5.0手机客户端

  指标体系逐渐成为我国城市总体规划编制、实施和评估过程中的重要内容和技术手段,但尚处于探索方法和积累经验的阶段。本文通过分析我国两个周期的城市总体规划中指标体系运用的演进特征,初步建立总体规划全过程指标体系的应用框架。结合国际城市的运用实践和经验,剖析目前总体规划指标体系运用在作用过程、甄选方法和数据支撑方面存在的不足及原因,并相应提出健全运行机制、优化甄选方法、夯实数据平台3方面的对策建议。

  从国务院已批复的城市总体规划来看,以北京、上海、深圳等特大城市为例,基本体现了数十年来城市总体规划的两个周期。一是规划期至2020年(简称“城市传统总规”),该版总体规划基本历经了较完整的编制、实施和评估过程;二是规划期至2035年(简称“城市新总规”),目前北京、上海的总体规划编制成果获得批复(截至2017年底)。指标体系运用在两个周期的总体规划过程中呈现出一定的过程性演进特征。

  通过梳理北京市城市总体规划(2004—2020年和2016—2035年)、上海市城市总体规划(1999—2020年和2017—2035年)以及深圳市城市总体规划(2010—2020年)成果文件中的定量化内容,不难发现,对指标体系的表述呈现出从附着型、统计型“弱指标”到目标型、价值型“强指标”演变的特征,体现出总体规划从规定性技术文件向战略性空间政策转型的趋势。

  近年来,“城市新总规”中指标体系具有显著的目标指向,紧密围绕总体规划设定的核心目标、主题和任务进行设计,将定性描述的发展愿景转化为可感知、可测度、易比较的量化指标。

  北京新总规提出构建国际一流的和谐宜居之都评价指标体系,以坚持创新、协调、绿色、开放、共享5大发展理念为纲,围绕提升发展质量和效益、形成平衡发展结构、改善生态环境、实现合作共赢、增进人民福祉5个方面42项关键指标。

  上海新总规围绕迈向卓越的全球城市目标愿景,建构了繁荣创新之城、幸福人文之城、韧性生态之城的分目标体系,进而将全球城市总目标树型分解和具体化为30项核心指标,磨合指标与目标内涵的互动关系。

  正在实施的深圳总规率先探索非用地扩张型的转型规划,从区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护4个维度构建服务城市转型的目标方向,分解落实48项核心指标作为规划评价的标尺。

  当前我国处于转型发展的重要时期,也是社会、资源、环境的矛盾凸显期,“城市新总规”的关注重点随之逐步变化。在价值取向上,由经济导向的传统发展观转向以人为本的科学发展观;在发展模式上,由外延增长型规划转向内生发展型规划;在思维方式上,由愿景式终极目标思维转向底线型过程控制思维。“城市新总规”编制注重采用更具针对性的价值型指标,并使之与明确的规划目标相契合。

  实践证明,构建城市总体规划实施传导体系,强化包括规划管理、行业政策、规范标准、资金保障等在内的实施政策和机制,进而将总体规划转化为实际可操作的实施行为,是保障总规目标实现的有效手段。“城市新总规”注重以可传导、可落实、可执行的指标体系作为实施管理的依据,凸显指标体系在规划实施中重协同、明权责、促行动的重要作用。

  “城市新总规”注重多规合一,总规内容既反映城市各类公共政策的要素,也反映公共政策的组合及其在城市空间格局上的“投影”。通过建立逐层可传导的指标体系,有助于促进区域之间、部门之间、市区之间、社会各主体之间的政策要素在空间上统筹协同。

  以上海新总规为例,为加强总体规划在实施中的协调管控,对应分区、专项维度的事权主体,重点形成了分区指引、专项大纲等面向实施的规划管理要求。

  上海市城市总体规划(2017—2035年)专项规划大纲之生态空间指标一览表

  “城市新总规”着眼规划实效,注重如何使既定规划目标的实现具备政策操作性。规划实施过程中,指标体系成为政府履行管理职责的重要抓手,也是引导市场主体行为的重要依据。一方面,指标体系通过预期性、约束性的分类要求,明确了实施履职责任。另一方面,指标体系通过阶段性节点的时序要求,明确了实施行动步骤。

  总规评估是对总体规划实施情况、程度及效果进行的评价。通过评估可有效地反馈实施信息,监测环境变化,剖析差异所在,进而通过持续地优化规划目标、完善政策措施以及改进体制机制等来推动城市良性发展,是评估工作的核心所在。“城市新总规”强调充分利用指标体系特性,支撑评估方法的完善,促进全面详实的规划评价和城市检视。

  “城市新总规”强调在规划实施过程中,对依据城市发展目标建立的指标体系进行跟踪监测,来衡量规划实施效果,表征城市发展状况,并对相关规划目标或策略给予及时反馈。一是可运用指标来量化评估规划目标的实现程度,二是可运用指标来量化评价城市发展的状况和趋势。

  “城市新总规”探索建立规划实施的动态监测、定期评估和及时维护机制。“上海2035”提出,以城市发展战略数据库为平台,跟踪监测总体规划中确定的各项指标,建立“年度监测、五年评估”的监测评估机制,根据评估结果及时调整相关实施策略,并指导近期建设规划、年度实施计划的编制。

  我国总体规划中指标体系走向应用的具体问题和障碍仍然存在,主要表现在作用过程是否连贯、指标甄选是否合理、基础数据是否支撑3个方面。

  随着“城市新总规”逐步从技术性规划向政策性规划转变,逐步从专业性用地规划转向综合性公共政策发展,总体规划的全过程需不断体现城市公共政策的基本属性和要求,即规划编制、实施和评估是一个完整闭合、动态持续的政策过程。总规运行过程中,指标体系的核心价值不仅在于成为各阶段“量化表征”的技术工具,更在于以指标体系作为载体,将规划的全过程有效衔接起来,并形成持续滚动的动态维护机制。

  国外城市综合性发展规划中,指标体系在规划编制、实施及效果评价的全过程持续发挥作用。如“一个纽约”计划围绕目标指标构建行动框架,进一步明确相应的实施计划、行动工程、执行机构等内容。

  国内总体规划指标体系较注重在规划编制与评估中的运用,局限于规划目标指标的构建或规划实施效果的评价。

  在城市这一复杂系统中,各种评价指标呈现出视角多维、类型多元、形式多样的趋势特征。第一类是一些国际城市在其宏观性规划中提出的指标体系。第二类是一些城市研究机构在创建城市评价综合性指数过程中提出的指标体系。第三类是国内发改、国土、住建等部委以及高校等机构研究颁布的一系列指标体系。

  有研究指出,某城市总体规划编制需要在综合参考500余项国外指标和200余项国内指标的基础上,遴选出30—40项与城市发展目标相契合的关键绩效指标(KPI)。

  总体规划指标体系的运用,必须依托于可测度、可获取的城市基础数据,对现状值进行准确测评,对对标值进行深入研究,并合理预测目标值水平。指标数据测度获取的途径可分为3种类型。一是由政府部门历年统计、持续监测的相关数据,二是由政府部门或第三方机构通过专业软件支持而获取的数据,三是由公众定期参与城市抽样调查,获取公众满意度等数据信息。

  展望未来,总体规划在方法论层面必须实现“两个转变”。首先是规划内容上实现由规定性技术方案向倡导性空间政策转变,其次是规划模式上实现由目标终极型规划向过程控制型规划转变。

  指标甄选的核心是围绕总体规划战略意图和价值导向,明确资源环境、社会民生、文化保护、设施保障、公共安全等以政府为主配置的核心资源的刚性控制要求,对需充分发挥市场作用配置的各类资源提出引导调控预期。一方面,需紧密围绕城市发展目标体系甄选核心指标,突出指标选取的目标导向和问题导向,兼顾操作导向。另一方面,可依据指标的数理特征,甄别规模性、效益性、结构性和趋势性指标的特点,使指标对不同发展目标的评测更具贴切性。

  在总规指标体系编制、执行、跟踪、评估和修订的循环滚动过程中,强有力的数据信息是工作底数、底盘和底图,具有重要的基础支撑作用。城市政府需投入人力和财力构建城市基础数据平台,以公共数据的集中统一管理为核心,推进数据采集与整合、共享与开放、应用与维护等工作。一是要注重数据的权威性,二是要注重数据的协同性,三是要实现数据的空间化。

  指标体系以直观的定量评价来辅助城市总体规划决策和管理,已成为衡量城市发展水平的核心表征、达成事权共识的重要平台以及实现城市动态监测的关键方法。在我国新一轮总体规划的管理周期中,科学合理、实用有效的指标体系运用实践还有待完善,以促进面向编制、实施和监督全生命周期要求的总体规划理念与技术的革新。

  详情请关注《上海城市规划》2019年第3期《总体规划编制、实施及评估中指标体系运用的思考》,作者:许菁芸,上海市城市规划设计研究院。

  中国科技核心期刊、《中国学术期刊网络出版总库》全文收录、《中国学术期刊影响因子年报》统计源期刊、《中国核心期刊(遴选)数据库》全文收录、美国《乌利希期刊指南》(Ulrichs Periodicals Directory)收录期刊、中国人文社会科学引文数据库来源期刊返回搜狐,查看更多

Copyright © 优游5.0手机登录网址·官网·客户端 版权所有
ICP备案号:鄂ICP备12002739号
办公地址:武昌区中南路99号保利大厦17层,电话:027-81737700,优游5.0手机登录网址XML地图